Comentario

Aunque, con fines expositivos, tratemos por separado esta administración de la gestionada por el Senado, había suficientes interferencias del emperador en la administración del Senado como para justificar un título común de administración imperial. A su vez, el emperador comprometió a los senadores en tareas de gobierno y de administración en la esfera que se le había confiado. La casi totalidad de los gobernadores de provincias imperiales, de los legados de legiones, de las legaciones jurídicas o censuales eran senadores.
En la administración de Roma y de Italia, el emperador intervino creando prefecturas y procuratelas cuyo desempeño era encargado a miembros del orden ecuestre. La administración de las provincias imperiales se llevó a cabo con personas nombradas en su totalidad por el emperador.

La marginación progresiva de la institución del Senado fue paralela al auge del Consejo privado del emperador, Consilium Principis. Durante el siglo I, en este Consejo entraban muchos senadores; con Augusto, incluso formaban parte del mismo representantes del Senado. Pero en el siglo II, la autonomía de este Consejo estaba consolidada y Adriano incluyó en el mismo a caballeros y a juristas en razón de su experiencia y conocimientos en materias administrativas. En todo caso, no llegó a sustituir al Senado durante el Alto Imperio.

El emperador terminó controlando la caja del Estado, que tenía su sede en el templo de Saturno, aerarium Satarni. Los administradores tradicionales de esta caja, los quaestores, o bien fueron nombrados entre personas de confianza del emperador, o bien fueron sustituidos por funcionarios del emperador. Pero, además, el emperador creó una caja pública paralela, el fisco.

El término latino fiscos, caja o recipiente para guardar calderilla, cambió paulatinamente de contenido para aplicarse a los fondos de que disponían los gobernadores provinciales ya en época republicana. Desde que Augusto encargó el gobierno de sus provincias a legados, esos fondos se incrementaron considerablemente. Así, fiscos pasó a significar la caja pública administrada por el emperador y, por extensión, todo el aparato burocrático vinculado a la misma.

El fisco se jerarquizó de modo que había una caja central en Roma y otra en cada capital de provincia imperial. Por debajo de ésta, había otras cajas de menor entidad con el fin de retener los ingresos obtenidos de las minas o de otros dominios, así como los provenientes de los impuestos indirectos.

Una provincia imperial tenía como máxima autoridad a su gobernador, generalmente de rango senatorial y con título de legado del emperador en lugar del pretor para la provincia, legatus Augusti propraetore provinciae. Sobre él, pesaba la responsabilidad máxima en la esfera de la justicia, en el mantenimiento actualizado del censo, en la percepción de impuestos, así como en la gestión de los dominios imperiales y, también tenía un mando superior sobre las tropas asentadas en su provincia. El pretorio, su residencia en la capital provincial, disponía así de múltiples oficinas y de un amplio número de funcionarios imperiales. Un destacamento legionario, vexillatio, solía proteger al gobernador y al pretorio.

Con el fin de agilizar la administración, algunas de esas competencias fueron encargadas a otros legados. Así, en la Hispania Citerior, hubo legados jurídicos y legaciones censuales. En ocasiones, coincidía el cargo de legado provincial con el de legado de una legión. Los legados de legión eran con frecuencia otros y con autoridad subordinada a la del gobernador provincial.

El aparato fiscal de las provincias imperiales se creó prácticamente de nuevo, una vez que se prescindió de los publicanos. Al frente del fisco provincial había un administrador, procurator provinciae, de rango ecuestre. En provincias de gran extensión, como la Hispania Citerior, el noroeste contaba con un administrador regional, procurator Asturicae et Gallaeciae. Y cada distrito minero o cada dominio imperial contaba con su correspondiente procurator. De igual modo, para el cobro de cada impuesto indirecto se nombraba a un procurator. Los impuestos indirectos de las provincias senatoriales eran cobrados también por estos procuratores. El peaje, portorium, el impuesto sobre manumisión de esclavos, vigésima libertatis y el impuesto por herencias, vigésima hereditatis, se cobraban en todo el Imperio.

Hubo otros impuestos indirectos que tuvieron una menor duración, como el aplicado a los contratistas de los juegos gladiatorios -suprimido por Marco Aurelio y Cómodo- o los impuestos a casas de prostitución. Algunos impuestos tenían un ámbito regional de aplicación, como el que tradicionalmente entregaban los judíos para el templo de Jerusalén, que Roma siguió percibiendo.

Las procuratelas estaban jerarquizadas. Ello incluía que sólo los caballeros accedían a las escalas más altas, dejando las inferiores para los libertos del emperador. Cada caja del fisco disponía de un número de funcionarios de menor rango, contables, escribas... (arkarius, dispensator, commentariensis...), también jerarquizadas; mayoritariamente, éstos eran libertos y esclavos del emperador.

Una administración eficaz y ágil exigía una buena comunicación entre las provincias y Roma. Augusto organizó ya un sistema de postas a cargo del fisco, que se fue perfeccionando con los emperadores siguientes. La importancia de ese servicio de correos y la complejidad que fue adquiriendo, indujeron a Adriano a crear una oficina particular para su atención al frente de la cual puso a un prefecto de rango ecuestre. La diversificación de oficinas centrales situadas en Roma tuvo en el emperador Claudio a su mayor organizador. Con funciones análogas a las de los ministerios de los Estados modernos, había una oficina de correspondencia, ab epistutis, otra destinada a estudiar los procesos de apelación al emperador, a cognitionibus, otra de documentación, a studiis, y una cuarta que controlaba las finanzas del Imperio, a rationibus. Además, diversos administradores, procuratores, llevaban el control de algunos impuestos indirectos, así como de los juegos, bibliotecas, patrimonio imperial, etc. Al frente de las oficinas centrales, Claudio había puesto a libertos de confianza sin atender a las críticas de los senadores y caballeros. Desde Domiciano, fue habitual encomendar estas responsabilidades a caballeros.

El emperador, como cualquier particular, disponía de un patrimonio diferente al del fisco, que se fue incrementando por encima de lo habitual entre los senadores. Estaba distribuido en Italia y en las provincias. La administración del mismo era semejante a la del fisco: libertos y esclavos del emperador, con funciones jerarquizadas, eran los administradores. La confusión entre lo público, el fisco, y lo privado, el patrimonio, terminó produciéndose. La situación llegó a tal punto que Septimio Severo se vio obligado a revisar todos los títulos de propiedad con el fin de volver a separar el fisco del patrimonio; desde entonces, se dio también un nombre nuevo a los bienes particulares del emperador, ratio privata.